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干货收藏丨合作企业退出旧村庄更新改造项目该如何操作呢?
作者:  来源:  更新时间:2020-11-10  点击率:99

2020年8月18日,广州市住房和城乡建设局发布第82号公告,就拟出台的《广州市城中村改造合作企业引入及退出指引(征求意见稿)》(以下简称《引入及退出指引(征求意见稿)》)公开征求社会公众意见。对于城中村改造合作企业的退出问题,《引入及退出指引(征求意见稿)》拟定了3个条款,规定合作企业不按时足额出具银行履约保函,或者在改造有效期内放弃投资建设,或者在项目引入过程中提供虚假信息骗取项目资格,或者因合作企业的原因致使项目拆迁或施工滞后且不按要求整改,或者不按承诺引入产业、教育、医疗等资源或引入资源不符合约定或引入产业的产出效益不达标的,由村集体或者区政府及其监管部门分别按招商文件、合作协议或监管协议的约定启动合作企业退出程序。


9月15日,《中共广州市委广州市人民政府关于深化城市更新工作推进高质量发展的实施意见》(穗字〔2020〕10号)出台,其中第18条规定:“加强合作企业管理,完善引入退出机制。……对于未按监管协议和承诺书落实的,视情节承担相应责任,情节严重的应按强制退出机制依法依规处理。”


《引入及退出指引(征求意见稿)》和穗字〔2020〕10号文仅规定了合作企业因违约退出旧村改造项目的情形,对于合作企业因其他事由不能继续推进更新改造工作时如何退出改造项目的问题,则无相应规定。市、区两级政府现有其他城市更新政策也没有对这一问题作出规定。这是广州市城市更新领域一个悬而未决的重大法律问题。


01
问题的由来


目前,广东省、广州市及其辖区三级政府的城市更新政策,对旧村庄更新改造项目如何引入合作企业,着墨较多,但对于合作企业如何退出的问题,在制度上是有缺陷的。是不是在政策上完善此项制度意义不大呢?回答这一问题之前,且看广州市的下列政策规定。


广州市人民政府《关于加快推进三旧改造工作的补充意见》(穗府〔2012〕20号)第(十四)条规定,“城中村”改造方案、拆迁补偿安置方案、实施计划以及股权合作、土地转性等重大事项决策应当经村集体经济组织90%以上成员同意方可生效。


原广州市“三旧”改造办公室《“三旧”项目改造方案报批管理规定》(穗旧改办〔2012〕71号)第六条第(二)项第2小点规定,旧村全面改造项目自改造方案批复之日起三年内,拆迁补偿安置方案未能取得90%以上村集体经济组织成员同意的,批复自行失效。


《广州市城市更新办法》(2015年广州市政府令第134号)第五十条规定:“建立城市更新项目退出机制。加强对城市更新项目的时限管理,城市更新项目实施主体未按时限完成拆迁安置或办理土地出让手续或完成移交土地的,项目实施方案需报市城市更新领导机构重新审定。”


《广州市旧村庄更新实施办法》(“1+3”政策)第二十二条规定,拆迁补偿安置协议在项目实施方案批复后3年内仍未达到80%以上权属人签约比例的,项目实施方案应当重新报批。


《广州市人民政府关于提升城市更新水平促进节约集约用地的实施意见》(穗府规〔2017〕6号)第二十五条第二款规定,旧村改造实施方案经批复后,在3年内经村民(含村改居后的居民)和世居祖屋权属人总人数的80%以上表决通过的,批复生效实施。


广州市住房和城乡建设局《广州市城市更新办法配套文件(修订征求意见稿)》(2020年10月19日发布,以下简称《城市更新办法配套文件(征求意见稿)》)第二十三条规定:“旧村庄更新改造方案批复后,实施方案和拆迁安置补偿方案应在3年内经村民和世居祖屋权属人总人数的80%表决通过,且补偿安置协议应达到80%以上权属人签约比例;若在3年内未达到该比例的,项目实施方案应当重新报批。”


从上述系列城市更新政策可知,旧村庄更新改造项目引入合作企业后,在项目推进过程中,若最终无法如期完成有关更新改造表决事项,未能满足行政审批要求时,合作企业就要面对如何退出改造项目这一重大问题。


此外,根据《广州市旧村庄更新实施办法》(“1+3”政策)第二十四条、第二十六条的规定,旧村庄合作改造类、自主改造类项目可以按照土地整理、土地开发两阶段分别引入合作企业。这意味着,当一个旧村庄更新改造项目引入两个合作企业分别承担土地整理、土地开发工作时,如期完成土地整理工作的合作企业退出改造项目自然按合同约定处理即可,但对于无法依约完成土地整理工作的合作企业,尤其是当不能完成土地整理工作不可归责于合作企业时,合作企业怎么退出旧村改造项目,倘若合同对此没有约定或者约定不明,对合作企业来说,局面是相当不利的。

02
他山之石


广东省政府或者其他地市政府有可资借鉴的规定呢?有。


《广东省人民政府关于深化改革加快推动“三旧”改造促进高质量发展的指导意见》(粤府〔2019〕71号)第18点规定:“对于市场主导的拆除重建类改造项目,市场主体已征得第16点规定比例的原权利主体同意,但项目仍难以推进,在政府规定的期限内无法与所有原权利主体达成搬迁补偿协议的,该市场主体可申请将项目转为由政府主导的方式推进。市县人民政府可在现有工作基础上继续推进土地、房产征收(收回)工作,并对经核定的市场主体前期投入费用予以合理补偿。”


《佛山市人民政府关于深化改革加快推动城市更新(“三旧”改造)促进高质量发展的实施意见》(佛府〔2019〕14号)也作了相同规定。


这是迄今为止检索到的合作企业退出改造项目最具可操作性的政策规定。


合作企业不妨参照上述政策指引,预先在合作合同中明确约定退出改造项目的条件,万一将来条件成就,双方依约处理即可,避免重新磋商,甚至陷入讼累。


03
因不可归责于合作企业原因退出改造项目情形


合作企业退出旧村庄更新改造项目的条件,既要包含因合作企业违约退出的条件,也要包含因不可归责于合作企业的原因退出的条件。广州地区合作企业违约退出的条件主要指前述《引入及退出指引(征求意见稿)》和穗字〔2020〕10号文规定的情形。因不可归责于合作企业的原因导致合作企业退出的情形,根据广州市历年城市更新政策的相关规定,主要有:


1.2012年11月27日之前批复的改造项目,“城中村”改造方案、拆迁补偿安置方案、实施计划以及股权合作、土地转性等重大事项最终未能取得村集体经济组织90%以上成员同意的;


2. 2012年11月27日至2015年12月31日批复的改造项目,旧村全面改造项目自改造方案批复之日起三年内,拆迁补偿安置方案未取得村集体经济组织90%以上成员表决通过的;


3.2016年1月1日至2017年6月5日批复的改造项目,拆迁补偿安置协议在项目实施方案批复后3年内仍未能获得80%以上权属人签约的;


4.2017年6月5日以后批复的改造项目,旧村改造实施方案经批复后3年内未能取得村民(含村改居后的居民)和世居祖屋权属人总人数的80%以上表决通过的;


5.旧村庄更新改造实施方案未能取得市城市更新主管部门或者区政府批复同意,或者项目实施主体未能按时限办理土地出让手续或完成土地移交的。


概而言之,不可归责于合作企业的原因退出改造项目的情形主要是民主表决或签约情况不能满足行政审批要求,或者项目实施方案不能取得政府批复,或者项目实施主体未能按时限办理土地出让手续或完成土地移交的在此情况下,城市更新改造项目必须重新报批,合作企业必须在重新报批前退出改造项目。


04
合作企业如何退出改造项目


合作企业退出旧村庄更新改造项目,必须处理好与村社集体和政府两方面的关系。




(一)妥善终止合作合同关系




合作企业退出旧村庄更新改造项目,实质上就是合作双方解除合作(意向)合同、终结合作(意向)关系。根据《合同法》的规定,合同双方解除合同的方式,包括双方协商解除、任意一方单方面解除和诉讼解除3种方式。解除合作合同退出改造项目,必然涉及对合作双方权利义务的处分。无论是通过哪种方式解除合同,如果合作双方预先在合作合同中约定有具体的退出条件,则当这些约定条件成就时,或者由任意一方单方面通知对方解除合同,或者双方协商解除合同,或者由法院裁判解除合同,操作上都简单易行。但若双方事先没有在合作合同中明确约定退出条件,当出现不可归责于合作企业的情况导致合作企业退出改造项目时,合作企业和村社集体就会互相博弈,争取乙方利益最大化。即使进入诉讼程序,法院也不容易处理。


有鉴于此,合作合同至少要约定以下两方面的退出条件:


1.合作企业违反承诺的退出条件,比如,合作企业不按时足额出具银行履约保函,或者在合同期限内放弃投资建设,或者提供虚假信息骗取项目资格,或者拒不依约出资致使项目拆迁或施工滞后,或者不按承诺引入产业、教育、医疗等资源或引入资源不符合约定或引入产业的产出效益不达标的,如何退出,各方需承担什么合同责任,等等。当这些条件成就时,由村社集体按招商文件、合作协议的约定启动合作企业退出程序。


2.因出现不可归责于合作企业的情况的退出条件,比如,重大事项民主表决未通过或没有达到政策要求的同意率,或者权属人签约比例未能满足行政审批要求,或者项目实施方案不能取得政府批复,等等。在此情况下,旧村庄更新改造项目无法继续推进,必须重新报批,合作企业或者村社集体任意一方均可启动合作企业退出程序。


合作企业违约退出改造项目的,由合作企业根据违约责任的大小承担相应的损失或者承担损害赔偿责任。村社集体未能证明合作企业造成其损失的,不能请求合作企业承担金钱偿付义务。


合作企业因不可归责于自身的原因退出改造项目的,宜采取按合作合同约定或者事后协商的方式,由村社集体对合作企业前期投入的费用作出合理补偿。如果合作企业申请政府转按征收储备方式继续实施旧村庄更新改造工作的,合作企业亦可与政府商洽合理补偿事项。


合作企业前期投入的费用,有以下几类:


1.按政策规定可列入改造成本的费用。根据《广州市旧村庄全面改造成本核算办法》(穗建规字〔2019〕13号)的规定,旧村庄全面改造成本主要包括前期费用、建安费用、临迁费用、拆除费用、市政费用、农转用费用、不可预见费用等。其中前期费用又包含基础数据调查费、基础数据核查费、片区策划方案编制费、项目实施方案编制费、融资楼面地价评估费、土地勘测定界费等前期工作费用。在实际操作中,穗建规字〔2019〕13号文未列明的签约奖励、提前交房奖励、法律顾问服务费、招标代理费和招商平台服务费等费用也可列入改造成本费用范畴。


2.不符合政策要求不能列入改造成本的费用。该类费用包括村集体成员(代表)民主表决补贴、村集体物业或村民住宅租金补贴、拆迁留守户(“钉子户”)额外补偿费、各类赞助费和活动费等。


依照粤府〔2019〕71号文的精神,对于上述第1类列入改造成本的前期投资,在合作企业退出改造项目时,对合作企业予以适当补偿。对于第2类前期投资,因该类前期投资不是改造工作所必须支出的,部分出资甚至是违法违规的,故在政策上并没有关于对此类前期投资作出补偿的规定。



(二)妥善处理实施监管合同善后事宜




合作企业退出改造项目,除了需要顺利终结与村社集体之间的合作关系之外,还必须妥善处理与政府之间的行政监管关系。否则,后果很严重。


《广东省人民政府关于深化改革加快推动“三旧”改造促进高质量发展的指导意见》(粤府〔2019〕71号)第17条规定,对于有产业准入条件、投产时间、投资强度、产出效率和节能环保、股权变更约束等要求的城市更新改造项目,改造主体不依规依约实施改造的,市县级人民政府应责令改造主体限期整改,拒不整改的可由原批准单位撤销对改造方案的批复,并将企业失信行为纳入信用记录向社会公布,依法限制改造主体参与其他“三旧”改造项目。


《广州市城市更新项目监督管理实施细则》(穗建规字〔2020〕15号)第二十一条也规定,项目改造实施主体应对落实监管协议和所提供资料的合法性、真实性、完整性负责,城市更新部门根据项目实施情况建立诚信档案;未按监管协议约定履行义务或提供虚假资料等失信行为的,按规定记入信用信息系统。


合作企业提前终结旧村庄更新改造合作关系,确定不能完成与城市更新主管部门之间的实施监管协议项下的义务,此时,合作企业必须小心处理善后事宜,不能给政府及其城市更新监管部门留下任何不良印象,否则,该种不良印象将转变成合作企业在政府信用信息系统中的失信记录,成为合作企业继续参与城市更新改造活动的障碍。

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